在經濟未發展以前，人人均有利用土地的相等機會，此稱為土地公有制，比較公平，但沒有人願意小心照顧土地，所以沒有效率；及經濟發展以後，為提高土地利用的效率，遂實行土地私有制，只有擁有土地的地主才能享受土地的生產成果，但不顧社會貧窮的大眾，比較不公平。我國約在春秋戰國末年實行土地私有制，中間雖有幾度要恢復土地公有制，均未能成功。「平均地權」是一種折衷土地公有與私有的制度，人人均可享受土地生產的成果，但不必擁有土地。

　　土地改革關乎國家社會經濟的發展，在充分考慮我國歷史文化背景，審視社會經濟情況，兼顧地主與農民利益，依循法理、溫和漸進，以實現平均地權的目標。

　　平均地權的第一步是地籍整理，目的在明瞭地權分配，加強地籍管理，為實施土地改革之基本準備工作。

其步驟有四： 1.土地測量 2.土地登記 3.土地使用調查 4. 地籍總歸戶

1. 土地測量： 以儀器測定每一筆土地及建物之座落、位置、坵形、面積及用途等，繪製精確之地籍圖。

2. 土地登記： 土地法規定「土地登記謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記」。因此實質上土地登記即為不動產登記。為確定產權、地籍管理、土地稅課徵及推行土地政策的張本。

3. 土地使用調查： 為了解土地使用的情形

4. 地籍總歸戶：

台灣實施土地改革的先後順序
1. 先農地再市地。
2. 先保佃再扶植佃農。
3. 先公地再私地。

壹. 公有耕地放租
　　公有耕地由各縣、市政府管理放租，或由各公營事業機構管理放租，租率為百分之二十五。

貳. 三七五減租
　　台灣之租佃制度是由三百多年前之墾佃制度開始，但弊病叢生，民國38年實施三七五減租，用以解決部份租佃問題。

參. 公地放領
　　民國40年至65年間分九期實施，連同37年試辦部份，共計放領138,957公頃，承領農戶286,287戶。放領對象以原承租公有耕地之現耕農民為主。

肆. 耕者有其田
　　民國42年1月公佈「實施耕者有其田條例」及「台灣省實物土地債券發行條例」。將地主出租之耕地徵收後，放領給現耕佃農或雇農。

伍. 土地重劃
　　民國47年試辦農地重劃，49年八七水災災區農地重劃，50年示範農地重劃，68年公佈都市重劃實施辦法，加速辦理市地重劃。