人類的生活與生存與土地息息相關,人類需要利用土地生產各種產品並取得各種資源以維持生活,而且人類需要土地作為立足之地才能繼續生存。

在經濟未發展以前,人人均有利用土地的相等機會,此稱為土地公有制,比較公平,但沒有人願意小心照顧土地,所以沒有效率;及經濟發展以後,為提高土地利用的效率,遂實行土地私有制,只有擁有土地的地主才能享受土地的生產成果,但不顧社會貧窮的大眾,比較不公平。我國約在春秋戰國末年實行土地私有制,中間雖有幾度要恢復土地公有制,均未能成功。「平均地權」是一種折衷土地公有與私有的制度,人人均可享受土地生產的成果,但不必擁有土地。

土地改革關乎國家社會經濟的發展,在充分考慮我國歷史文化背景,審視社會經濟情況,兼顧地主與農民利益,依循法理、溫和漸進,以實現平均地權的目標。

平均地權的第一步是地籍整理,目的在明瞭地權分配,加強地籍管理,為實施土地改革之基本準備工作。其步驟有四:1.土地測量 2.土地登記 3.土地使用調查 4.地籍總歸戶。茲說明如下:

1.土地測量

以儀器測定每一筆土地及建物之座落、位置、坵形、面積及用途等,繪製精確之地籍圖。

2.土地登記

土地法規定「土地登記謂土地及建築改良物之所有權與他項權利之登記」。因此實質上土地登記即為不動產登記。為確定產權、地籍管理、土地稅課徵及推行土地政策的張本。

3.土地使用調查

為了解土地使用的情形。

4.地籍總歸戶

台灣實施土地改革的先後順序:
(1)先農地再市地。
(2)先保佃再扶植佃農。
(3)先公地再私地。

壹、公有耕地放租

公有耕地由各縣、市政府管理放租,或由各公營事業機構管理放租,租率為百分之二十五。

貳、三七五減租

臺灣之租佃制度是由三百多年前之墾佃制度開始,但弊病叢生,民國38年實施三七五減租,用以解決部份租佃問題。

參、公地放領

民國40年至65年間分九期實施,連同37年試辦部份,共計放領138,957公頃,承領農戶286,287戶。放領對象以原承租公有耕地之現耕農民為主。

肆、耕者有其田

民國42年1月公佈「實施耕者有其田條例」及「臺灣省實物土地債券發行條例」。將地主出租之耕地徵收後,放領給現耕佃農或雇農。

伍、土地重劃

民國47年試辦農地重劃,49年八七水災災區農地重劃,50年示範農地重劃,68年公佈都市重劃實施辦法,加速辦理市地重劃。

壹、租佃制度

租佃制度在我國具悠久歷史,因是人民私權行為,政府一向採放任態度。在地廣人稀的時代,尚無流弊發生。及至人口密度日漸增高,土地供應失去均衡,地主對佃農予取予求,佃農終年辛勤勞力所獲,大部分為地主所有,造成貧富不均,使整個農村社會動盪不安。

其不合理現象有:
1. 佃租高。
2. 租期短暫且不穩定。
3. 口頭契約居多。
4. 部份地主收取押租金。
5. 鐵租陋規。
6. 預收地租。
7. 副產物租。

舊有租佃制度的缺點:
1.租期短暫,多為一年或一期,且以口頭契約居多。
2.佃租高,預收地租,租率為百分之五十至七十。
3.不論天災人禍,佃農皆須依約定租額繳付,鐵定不變,故稱「鐵租」。
4.佃農除了稻、麥以外的稻草、麥桿也要交租,稱為「副產物租」。
5.部份佃農須於承租時一次繳付相當於全年租額或高出一倍以上的押租金,亦稱保證金,地主且不支付利息。

貳、改良租佃關係

政府進行民生主義的土地改革,由改良租佃關係著手,於民國38年4月14日起施行。其意義如下:

1.減輕租額負擔:一律以不超過正產物收穫量千分之三百七十五為準。同時取消預收地租及押租金等一切負擔。
2.保障佃農權益:耕地租約一律規定以書面,期間不得少於六年,非因法定事故,地主不得終止租約。租期屆滿除收回自耕外,如承租人願繼續承租,仍應續訂租約。
3.兼顧地主利益:如積欠地租達兩年之總額時,可終止租約,並成立三七五租佃委員會,其任務如下:
(1)關於減租之宣傳及輔導。
(2)災欠及地租減免之勘查與議定。
(3)耕地主要作物(正產物)全年收穫總量標準之議定。
(4)租佃爭議之調解、調處。
(5)政府交辦有關減租之諮詢或調查事項。

參、三七五減租

1.民國38年4月14日施行三七五減租,這是由二五減租而來,即原租率50%×(1-25%)=37.5% 因此三七五減租即二五減租。
2.三七五減租以民國36年及37年之平均正產物收穫總量為計算依據,而非每年依37.5%重新計算,故為定額制而非定率制。
3.實施成果:
(1)受益農戶296,043戶,佔農戶44.5%。 訂約面積256,557公頃,佔耕地總面積31.4%。
(2)租率由50%~70%減為37.5%,生產情緒高漲,佃農收益大幅增加,生活獲得改善,安定農村社會。
(3)農業生產增加 民國37年至40年間,增加生產47%以上。 全省生產自1,068,420公噸增加為1,570,115公噸。
(4)農民經濟大為改善。所以有能力娶新娘,是為三七五新娘,也有能力買牛,是為三七五耕牛,有能力買腳踏車,是為三七五腳踏車。
(5)因顧及地主的生活,至今仍殘留極少數三七五租約,約剩2萬多公頃。

施行三七五減租之優點:

1.減輕原租額百分之二十五,取消預收地租及押租金等陋規。
2.租約不得少於六年,以書面訂立,非因法定事故,地主不得任意中止。
3.鄉鎮(區)公所成立租佃委員會,調解欠租糾紛,勘查災欠並議定減租之額度。
4.兼顧地主權益,如欠租達兩年之總額可終止租約。典賣時,承租人優先承受。
5.收穫量逐年增加,超過標準產量之部分,全部歸佃農所有,經濟大為改善,有能力娶媳購物,故稱三七五新娘、三七五耕牛、三七五腳踏車。

推行「三七五」減租後,效益顯著,政府為徹底改善農民生活,滿足農民擁有土地的希望,提高對農地經營改良的興趣,決定全面實施耕者有其田,以達成農地改革最高的目標。

壹、先辦理公地放領

民國40年至65年間分九期實施,連同37年試辦部份,共計放領138,957公頃,承領農戶286,287戶。政府收得放領公地地價稻穀367,366,416公斤,甘藷1,254,768,525公斤,全數由台灣土地銀行經收後撥作扶植自耕農基金。

貳、全面實施耕者有其田

1.利用地籍總歸戶所分類、整理、編製地籍卡片4,039,685張,歸戶卡1,046,892張。
2.兼顧地主生計情形下採和平漸進方式。規定地主保留(中等水田三甲、旱田六甲)及免征耕地。政府徵收地主超額之出租耕地,附帶徵收地主供佃農使用收益的房舍、曬場、池沼、果樹、竹木等定著物的基地,放領給現耕農民。於民國42年12月順利完成,計徵收放領耕地139,249公頃,創設自耕農戶194,823戶。
3.放領的地價,以耕地正產物(稻穀甘藷)全年收穫總量2倍半(分十年均等攤還)。徵收方面,補償地主70%為政府發行的實物土地債券(分十年均等償付,並加給年息4%),30%為水泥、紙業、工礦、農林等公營事業股票(一次給付)。

參、成果

1.地主與佃農之租佃關係消滅,農民經濟得以獨立,政治及社會地位得以平等。
2.農民因有餘力接受教育,參與政治,促使地方自治健全發展,與全民政治的實現。政府並以低利貸款,使農民購置農業機械,且獎勵合作經營,促使農業經營現代化。
3.地主移轉土地資金七億六千萬元,投資於工業,政府開放國營四大公司為民營(水泥、紙業、工礦、農林),促進工商業的發展。

公地放領計放領 138,957公頃
承領農戶 286,287戶
計徵收放領耕地 139,249公頃
創設自耕農 194,823戶

農民方面

滿足農民擁有土地的希望、提高對農地經營改良的興趣

1.地價依主要作物正產品全年總收穫量之兩倍半計算。佃農以現金或稻穀分十年支付,取得耕農地及其範圍內原使用之房舍、曬場等定著物及其基地,成為自耕農。
2.農民經濟改善,購買能力增加。同時利用政府低利貸款添置農業機械,使產量大幅提升。
3.因國民受教育之能力增加,文盲減少而利於政令之推行,並因積極參與各項政治活動而促成全民政治之實現。
4.政府獎勵合作經營,促使農產運銷現代化。同時因為農村生活電氣化而間接加速工商業之發展。

地主方面

1.地主可保留自有耕地及出租耕地,合計七等則至十二等則之水田三甲,其他等則之水田或旱田依此標準折算。經政府核准之新開墾地等,可免予徵收。
2.徵收補償費中,百分之七十為政府發行之實物土地債券。債券分十年平均償付,並加附年息百分之四。
3.徵收補償費中,百分之三十為一次給付之水泥、紙業、工礦、農林四大公司之股票。
4.促進工商業發展,人民生活富足,社會安定,近一步促成民主政治的實現。

土地的使用是一種綜合性自然的現象,以因應人類的各種需。求人們對土地使用的方式及形態,常形成錯綜複雜的不合理現象。土地重劃可使土地使用方便、符合大眾需求。

壹、農地重劃的廣大農田都是農地重劃的成果

台灣地區的農地重劃以土地交換分合,關係農家的耕地集中,改善合理農地坵塊,並規劃灌溉、排水、農路的設施的綜合性土地改良。自民國47年試辦農地重劃、49年八七水災災區農地重劃、50年示範農地重劃等至今,我們可以看到整齊方便耕作的廣大農田都是農地重劃的成果。
農地重劃改善農林業的生產和工作條件,將原來畸零狹小不適於農事工作的農地,辦理交換分合,並規劃灌溉、排水、農路的設施,以適應現代化農業需求的綜合性土地改良。

農村土地進行重劃之前,很多坵塊沒有直接臨接水路,必須越坵灌溉排水,常引起糾紛,肥料容易流失,大部份的坵塊旁邊沒有農路,農具或農作物的搬運十分不便,更無法利用機械耕作。

這些不利農業經濟發展的因素在農地重劃之後得以改善。畸零分散的農地經過交換分合之後形成整齊劃一的坵塊。每一坵塊可直接灌溉,直接排水,獨立作業。農路寬大並銜接鄉鎮公路,方便快捷,同時便利於機械耕作,使產量大為提高,加速改善農村經濟。

貳、市地重劃

都市土地寸土寸金,不論是舊都市或是新市區的重劃,都是追求人性化整體考量的,地政單位的服務和居民協調合作,透過公平公正的程序,使我們的生活空間更加美好。

市地重劃根據都市發展趨勢,將都市計畫區域內或都市邊緣中,雜亂不規則的地形和畸零細碎不合經濟使用的土地,依據法令,重新整理、交換分合,配合公共設施,公園、廣場,改善道路、河川等,再按原土地比例分配原所有人。其經費由土地所有權人負擔。

都市土地進行重劃之前,畸零土地不適合建築,土地無法充分利用。道路狹窄零亂,不利快速增加的車輛通行。難以規劃社區公園,無下水道等公共設施,違章建築充斥,防火巷道不利救火車出入,公共安全堪慮。

但是在市地重劃之後,每一社區都有規劃完整的道路、溝渠、市場、學校以及公園。提高土地利用價值,地籍清楚,改善居住環境,完成重劃地區已遍及21縣市。政府也鼓勵土地所有權人自行辦理重劃。對都市建設有重大貢獻。

國父的平均地權為融會貫通中西各派說,創立我國獨有之新土地制度,已達到民生主義「均富」的理想。實行辦法為「規定地價」、「照價課稅」、「照價收買」、「漲價歸公」四大綱領,已達成促進「地權分散」、「地盡其利」、「地利共享」。

四大綱領各有其獨立的意義,而又有相互輔助的作用。

「規定地價」:劃分公私產權。
「照價課稅」:為國家收取土地經濟地租的方法。
「照價收買」:為國家保持地權分配的平等。
「漲價歸公」:為國家收取土地的未來增價。

台灣的實施 成功的農地改革為台灣奠定了經濟發展的基石,但健全的經濟,更宜有均富社會相輔。於民國40年蔣公手諭陳誠院長,遵照 國父平均地權原則,參酌當地實際情形,籌辦都市土地改革。

自民國43年公佈「實施都市平均地權條例」。民國45年(1956年)6月底完成規定地價等工作。8月1日開征土地增值租。由於社會、經濟、政治環境迅速改變,先後於47年、53年、57年三次對條例作大幅度修正。並分期擴大其實施範圍。民國66年2月「實施都市平均地權條例」修正公佈為「平均地權條例」後,將實施範圍擴及於非都市土地。

台灣平均地權有關的稅包括:
1.土地稅
2.土地增值稅
3.田賦

漲價歸公的收入促使育幼、養老、救災、濟貧、衛生等公共福利事業,興建國民住宅,市區道路上下水道等公共設施和國民義務教育延長。

壹、水土保持環境保護

水土保持、環境保護的工作重點在於:
1.加強土地資源保育利用
2.加強山坡地資源之合理利用與管理
3.加強海岸土地資源之合理利用與管理
4.建立土地利用基本資訊

貳、都市土地

都市土地利用重點在於:
1.加強都市土地之規劃利用
2.加強都市土地使用管制
3.加強辦理區段徵收

參、農地利用、農村建設

農村建設的重點在於:
1.建立農村地區土地規劃制度
2.改進非都市土地使用管制
3.貫徹農地農用並檢討農地農有
4.加強辦理農村及農地重劃

壹、上古時期

在這個時期,人民的政治形態逐漸由部落走向國家;在經濟方面,亦由遊牧田獵的方式慢慢地過渡到畜牧及農耕,人民對於土地僅有使用權而無所有權,土地為氏族團體所共有的。此一時期為古史上的「傳說時代」,缺乏文字的可靠記載。

貳、井田制度

此一時期最重要的土地制度,乃是所謂的「井田制度」。 井田乃古代政府為編制人民,管理土地,以及課徵賦稅而設,將三者合一而創行之制,其內容大致是將三百步一里見方之土地劃成井形而成九區,共田九百畝,其中並有溝洫之設施,中心一百畝為公田,另外八方則為分給百姓之田,公田由八家共耕。井田之說起自孟子,但井田制度是否真的存在過?迄今仍存在著爭議,不過中國古代實行過井田制度式的土地公有制,大概是確有其事。

參、商鞅變法

秦孝公用商鞅變法,開阡陌,廢井田,私有土地合法化,私人正式取得政府認可的土地所有權。秦統一天下後,商鞅之法通行全國,不久秦滅漢興,制度卻循而未改,土地私有制度至此完全確立。

肆、王田
王莽改制的重點之一是恢復土地國有制,然後平均分配給農民耕種,「更名天下田曰王田…不得買賣,其男口不盈八而田過一井者,分餘田與九族鄰里鄉黨」,此為均田之理想。 最後,王莽自己也不得不承認失敗,重新肯定土地的私有權。
伍、屯田

漢末天下大亂,人民死亡流離,大部分土地成為無主荒地,曹操採用棗衹和韓浩的建議,利用統治權,強迫或半強迫的招募或徵發人民,以佃客的身分,在肥沃之區或軍事要衝墾種政府控制的荒地,名曰「屯田」。屯田是人口銳減,生產力倒退條件下,恢復生產的治標辦法,所以三國的屯田,只是一時權宜之計,不是土地制度的常軌。

陸、占田制與課田制

西晉武帝太康元年(280A.D.)頒佈了所謂的「占田令」,即「以名占田」,人民向國家登記戶口,並呈報所占田畝數。占田制規定男子一人占70畝,女子30畝。課田的意義,一是課稅,二是課耕,丁男(16-60歲)課田50畝,次丁(13-15,61-65歲)課25畝,丁女20畝,女則不課,官吏則可依職位高低而占有大小不同的土地。

占田法並不要求土地國有化,亦未言及土地的還授,基本上是肯定土地私有制,不過在土地私有制度下政府要平均地權,也就是限田的辦法。西方財政學思想史上曾有種叫faculty tax的擬議,其要點是依個人生產能力來定稅,而非根據其實際生產量或所得來定稅,這是鼓勵人民努力的獎賞,西晉的課田制基本上符合此立法精神。

柒、均田制

均田制的意義,在恢復土地公有制,詔舉天下之田均分於民,凡男女年滿15歲,由國家授予土地,男子授露田40畝,女子20畝,身死及年滿70歲時還給政府,初受田的人男子另授予桑田20畝,作為世田,不須歸還,亦可買賣,新定居者,三口給宅地一畝,奴婢五口一畝,亦為世業,北魏首創的均田制,是歷代史家稱美的良法,這個制度自北魏孝文帝太和九年(485A.D.)開始,歷北齊、北周、隋而至唐代中葉的建中元年為止(780A.D.),一共實施了近三百年,期間雖偶有斟酌損益,但土地國有和政府授田的制度精神大體不變。

均田制度崩潰的原因:
1.均田制度實施的先決條件世地曠人稀,但當人口增加時,政府授田就有捉襟見肘之感。
2.永業田只授不還,人口愈增,私田愈多,買賣自由的擴大,均田便難維持。
3.均田長期實施,勢必造成土地割裂,而不利於農民耕作。
4.任何制度都需要安定的政局和高度的行政效率維持,唐代中葉以後變亂不斷,均田制乃徹底崩潰。

捌、唐朝

自唐代中葉之後,中國土地私有制度已經確立,從此土地除部分為官(公)田外,大體上已是以私田為主的形態。

玖、莊園

唐代中期均田制破壞後,莊園便開始流行,但此種莊園卻不同於西方封建制度下的領主莊園土地,而是一種將公有農地私有化的一個過程,可以買賣轉手。莊園又稱為莊田,本指權貴富豪擁有之廣大田園而言,其來源或由皇帝賞賜,或為購買,甚至強佔,豪強用盡手段,將兼併之土地以貧戶或流民作為佃丁,使貧富差距愈形擴大。莊園之名稱,歷宋、元、明、清各代均相沿用。其實早在南北朝時期,莊園即已存在。

壹拾、兩宋官田制

兩宋之官田係指公有土地而言,公有土地的種類很多,專門留為帝王躬耕以勸農者,謂之「籍田」,專門為勸學者,謂之「學田」;為國防軍需者,謂之「屯田」或「營田」,授給官吏以作為薪俸者,謂之「職田」。土地私有制確立時期為宋遼金時代。

壹拾壹、遼國時期

遼朝採公、私田並行制,其畜牧區之土地,採行國有制,而農業區則保持原有之私有制。金人則另創有「屯田軍」,在中原一帶屯田,並於各村莊內建有堡壘,並徵收漢人之部份田地授與金人,每人屯戶授田40畝。

壹拾貳、元代

元代在遊牧區施行土地公有制,農業區則行土地私有制,並將無主之私田及原有之官田作為賜田,賜予王公貴族、大臣。又為鞏固防區,自中原至邊境,亦普設軍屯,授地墾植。

壹拾參、明代之莊田與官田

明之莊田係立於行政系統之外,由專人負責管理,地方官吏無權過問,故莊戶無賦稅之義務。莊田有三種,一是官莊,係由皇帝賜給王公大臣;二是寺莊,係賜予道觀佛寺之土地;三是皇莊,由皇子皇孫自行經營。而耕種莊田之農民則稱為「莊戶」,即今之佃戶。明朝還在若干重要邊區施行屯田,明代之公有土地統稱為官田,面積很大,約佔民田之七分之一。

壹拾肆、清朝

清初曾有過圈地運動,蓋滿清入關後,將自明末以來荒蕪之田地,分配與滿人使用,故必須圈用民地,始能將入關之滿人集中居住。於是滿人藉圈地為名,強佔民有土地者處處可見。莊田方面,除了因圈地分配於八旗者,稱為八旗莊田外,其他尚有皇世莊田與宗世莊田兩制。清代亦沿襲明朝的屯田制,並且還在新擴充的邊區,如新疆、青海等增設不少軍屯單位。

圈地運動一直到康熙23年才停止,所圈之地即是後來所謂的「旗地」。這種政策只是把私有耕地的所有權從漢人手中,強制轉移到旗人手中,但旗地仍是私產,並非官田,亦不得轉賣給漢人。

壹拾伍、民國時期

國父提出「平均地權」的主張,其四大辦法為:
1.規定地價:由人民自行申報地價,藉以劃分公私權益。
2.照價課稅:按照申報地價對私有權益課徵地價稅。
3.照價收買:政府可按申報地價收買土地,藉以制止人民低報地價,並取得所需用土地。
4.漲價歸公:地價因社會努力的上漲部份,屬於公共權益,應收歸公有。

自民國38年政府播遷來台以後,平均地權土地制度在政府積極推動下,由「三七五減租」、「公地放領」、「耕者有其田」、「都市平均地權」、「全面平均地權」,以及當前第二階段農地改革所獲致的豐碩成果,使得國父平均地權的理想在台灣的到了初步的實現。

民國建立後,因先有軍閥割據,後有日本侵略,致國家長期陷於戰亂,直到抗戰勝利,繼之中共佔據大陸,使 國父平均地權土地制度,始終未能在大陸普遍實行。